本次債務(wù)置換反映出化債思路從防風(fēng)險(xiǎn)為主轉(zhuǎn)向更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”，“重大思路的調(diào)整意味著下階段將穩(wěn)增長(zhǎng)和發(fā)展置于更高的地位，財(cái)政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調(diào)節(jié)的能力將進(jìn)一步增強(qiáng)。”

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市場(chǎng)期待的另一只靴子終于落地。

11月8日，十四屆全國(guó)人大常委會(huì)第十二次會(huì)議審議通過了近年來支持化債力度最大的舉措——增加地方政府債務(wù)限額6萬億元，用于置換存量隱性債務(wù)。共同發(fā)力的化債政策還有：從2024年開始，連續(xù)5年每年從新增地方政府專項(xiàng)債券中安排8000億元專門用于化債，累計(jì)可置換隱性債務(wù)4萬億元;2029年及以后年度到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)2萬億元，仍按原合同償還。

這是繼財(cái)政部宣布將在近期陸續(xù)推出一攬子有針對(duì)性增量政策舉措后，明確力度與進(jìn)度的化債計(jì)劃，5年合計(jì)直接增加地方化債資源10萬億元。

在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳當(dāng)天舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，財(cái)政部部長(zhǎng)藍(lán)佛安說，總的看，財(cái)政部推出的是一攬子、綜合性、靶向準(zhǔn)的化債“組合拳”，作用直接、力度大。“上述三項(xiàng)政策協(xié)同發(fā)力，2028年之前，地方需消化的隱性債務(wù)總額從14.3萬億元大幅降至2.3萬億元，平均每年消化額從2.86萬億元減為4600億元，不到原來的六分之一，化債壓力大大減輕。”

相比于地方化債資源增加的數(shù)字規(guī)模，多名專家注意到本次化債舉措體現(xiàn)出的財(cái)政化債思路轉(zhuǎn)變。在粵開證券首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家、研究院院長(zhǎng)羅志恒看來，本次債務(wù)置換反映出化債思路從防風(fēng)險(xiǎn)為主轉(zhuǎn)向更好統(tǒng)籌穩(wěn)增長(zhǎng)與防風(fēng)險(xiǎn)，從“化債中發(fā)展”轉(zhuǎn)向“發(fā)展中化債”，“重大思路的調(diào)整意味著下階段將穩(wěn)增長(zhǎng)和發(fā)展置于更高的地位，財(cái)政政策支持高質(zhì)量發(fā)展的力度以及逆周期調(diào)節(jié)的能力將進(jìn)一步增強(qiáng)。”

騰出資源促發(fā)展、改善民生

自10月12日預(yù)告一攬子增量財(cái)政政策以來，解決一些地方“燃眉之急”的化債政策受到多方期待。在全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳11月8日舉行的新聞發(fā)布會(huì)上，藍(lán)佛安用“重頭戲”形容此次安排6萬億元債務(wù)限額置換地方政府存量隱性債務(wù)。

“這次置換，近3年密集安排8.4萬億元，顯著降低了近幾年地方需消化的隱性債務(wù)規(guī)模。”藍(lán)佛安介紹，由于法定債務(wù)利率大大低于隱性債務(wù)利率，置換后將大幅節(jié)約地方利息支出。“我們估算，5年累計(jì)可節(jié)約6000億元左右。”

對(duì)于此次債務(wù)置換釋放的政策效應(yīng)，藍(lán)佛安還一連提出三個(gè)“騰出來”，即將原本用來化債的資源騰出來，用于促進(jìn)發(fā)展、改善民生;將原本受制于化債壓力的政策空間騰出來，更大力度支持投資和消費(fèi)、科技創(chuàng)新等，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)增長(zhǎng)和結(jié)構(gòu)調(diào)整;將原本用于化債化險(xiǎn)的時(shí)間精力騰出來，更多投入到謀劃和推動(dòng)高質(zhì)量發(fā)展中去。

方正證券研究所副所長(zhǎng)、首席宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)家蘆哲認(rèn)為，在原本承擔(dān)的隱性債務(wù)被置換后，地方國(guó)企獲得新增融資以開展投資的空間。“從地方國(guó)企的投資偏好看，未來基建投資需求預(yù)計(jì)較為有限，結(jié)合本地招商引資方向加碼產(chǎn)業(yè)投資可能更加契合地方政府的訴求。”蘆哲預(yù)計(jì)，此次債務(wù)置換或有助于未來3年的國(guó)企產(chǎn)業(yè)投資需求釋放，利好水泥、機(jī)械設(shè)備等產(chǎn)業(yè)園區(qū)建設(shè)相關(guān)行業(yè)。

“通過置換的方式降低地方政府近幾年需要消化的隱性債務(wù)，既可以減輕地方債務(wù)壓力，降低風(fēng)險(xiǎn)隱患，提振市場(chǎng)預(yù)期，又能夠‘以時(shí)間換空間’，依托我國(guó)政府負(fù)債率總體較低的客觀優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)債務(wù)結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整，進(jìn)而讓地方騰挪出更多資源用于推動(dòng)發(fā)展、保障民生。”在全國(guó)青聯(lián)委員、中國(guó)銀行業(yè)協(xié)會(huì)研究專委會(huì)主任、中國(guó)金融學(xué)會(huì)常務(wù)理事楊赫看來，本次全國(guó)人大常委會(huì)審議通過近年來力度最大化解地方債舉措，是對(duì)9月26日中共中央政治局會(huì)議關(guān)于“有效落實(shí)存量政策，加力推出增量政策”部署在財(cái)政政策領(lǐng)域的積極響應(yīng)，對(duì)于當(dāng)前和未來一個(gè)階段擴(kuò)大國(guó)內(nèi)需求、防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)等宏觀目標(biāo)而言，新一輪大規(guī)模債務(wù)置換意義重大。

“發(fā)展中化債”

實(shí)際上，自2023年7月中共中央政治局會(huì)議上提出“一攬子化債”以來，各監(jiān)管部門出臺(tái)多項(xiàng)重磅政策部署化債工作。2023年9月，國(guó)務(wù)院辦公廳下發(fā)《關(guān)于金融支持融資平臺(tái)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解的指導(dǎo)意見》，對(duì)化債給予具體的指導(dǎo)性意見，將各省進(jìn)行分類管理，尤其支持化解12個(gè)重點(diǎn)省份的高息債務(wù)。

具體來看，2023年和2024年截至10月已安排地方政府特殊再融資債及專項(xiàng)債2.2萬億元和1.2萬億元，支持地方政府化債。

中金公司專題報(bào)告顯示，從城投債信用利差來看，2023年8月以來，全國(guó)城投債信用利差下降了122BP(基點(diǎn))，由于12個(gè)重點(diǎn)省份在特殊再融資債和銀行債務(wù)置換等政策上得到了更多傾斜，降幅達(dá)311BP，非重點(diǎn)省份降幅為90BP。從城投債新發(fā)行利率來看，2023年8月以來，全國(guó)城投債平均發(fā)行利率下降182BP至3.0%，其中重點(diǎn)省份下降250BP至3.4%，非重點(diǎn)省份下降113BP至2.8%。但從綜合融資成本來看，截至2024年6月底，22省份城投的綜合融資成本同比下降69BP至4.85%，其中重點(diǎn)省份平均下降68BP至4.9%，非重點(diǎn)省份平均下降70BP至4.8%。

“2023年7月以來的一攬子化債更多是控風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)向，融資成本雖降，但還本壓力上升，新增債務(wù)受限，化債壓力向財(cái)政傳導(dǎo)。”中金公司研究部宏觀分析師黃文靜提到，受經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)能放緩、賣地收入下滑等影響，財(cái)政收入放緩，化債擠占“三保”(?；久裆⒈９べY、保運(yùn)轉(zhuǎn))和其他財(cái)政消費(fèi)與投資支出。

這也是此次增量化債支持政策被稱為“及時(shí)雨”的原因。“直接增加地方化債資源10萬億元，會(huì)對(duì)地方財(cái)力形成支持，帶動(dòng)地方加大投資，對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展形成支撐。”中央財(cái)經(jīng)大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院副教授孫鯤鵬告訴中青報(bào)·中青網(wǎng)記者，此次置換在配套舉措上包括2029年及以后到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)仍按原合同償還，進(jìn)一步體現(xiàn)出財(cái)政政策積極的政策取向。

廣發(fā)證券資深宏觀分析師吳棋瀅注意到，11月8日的新聞發(fā)布會(huì)上首次公布了政府口徑下的隱性債務(wù)規(guī)模14.3萬億元，以及完整的化債計(jì)劃：其中6萬億元通過一次性提高專項(xiàng)債務(wù)限額的方式化解，時(shí)間為2024-2026年;4萬億元通過使用新增專項(xiàng)債額度化解，時(shí)間為2024-2028年;2.3萬億元依靠地方自身努力償還;剩下2萬億元為2029年及以后到期的棚戶區(qū)改造隱性債務(wù)，按原合同償還。

“考慮到原定的隱性債務(wù)化解截止日期為2028年之前，這一安排相當(dāng)于寬限了部分隱性債務(wù)的償還期限。”吳棋瀅分析稱，化債工作思路發(fā)生根本轉(zhuǎn)變是本次化債方案最為核心的環(huán)節(jié)之一。從側(cè)重于防風(fēng)險(xiǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展并重，可以避免在總量收縮的環(huán)境下化債，避免總需求的內(nèi)生壓力，這對(duì)于經(jīng)濟(jì)的良性循環(huán)至關(guān)重要。

在上述新聞發(fā)布會(huì)上，藍(lán)佛安表示，實(shí)施這樣一次大規(guī)模置換措施，意味著化債工作思路作了根本轉(zhuǎn)變，即從過去的應(yīng)急處置向現(xiàn)在的主動(dòng)化解轉(zhuǎn)變，從點(diǎn)狀式排雷向整體性除險(xiǎn)轉(zhuǎn)變，從隱性債、法定債“雙軌”管理向全部債務(wù)規(guī)范透明管理轉(zhuǎn)變，從側(cè)重于防風(fēng)險(xiǎn)向防風(fēng)險(xiǎn)、促發(fā)展并重轉(zhuǎn)變。“從政策效應(yīng)看，能夠發(fā)揮‘一石二鳥’作用。”

打好政策“組合拳”

眼下，增量財(cái)政政策的“重頭戲”已經(jīng)揭曉，“拼經(jīng)濟(jì)”的政策空間仍在打開。在上述新聞發(fā)布會(huì)上，藍(lán)佛安強(qiáng)調(diào)，今年的增量政策力度大，對(duì)經(jīng)濟(jì)的拉動(dòng)效應(yīng)正在顯現(xiàn)，不少政策效應(yīng)明年還會(huì)持續(xù)釋放。“我們將加力推進(jìn)相關(guān)工作，已經(jīng)出臺(tái)的抓好落地實(shí)施，尚未出臺(tái)的盡快推動(dòng)出臺(tái)。”

他介紹，目前，支持房地產(chǎn)市場(chǎng)健康發(fā)展的相關(guān)稅收政策，已按程序報(bào)批，近期即將推出。隱性債務(wù)置換工作馬上啟動(dòng)。發(fā)行特別國(guó)債補(bǔ)充國(guó)有大型商業(yè)銀行核心一級(jí)資本等工作，正在加快推進(jìn)中。專項(xiàng)債券支持回收閑置存量土地、新增土地儲(chǔ)備，以及收購(gòu)存量商品房用作保障性住房方面，財(cái)政部正在配合相關(guān)部門研究制定政策細(xì)則，推動(dòng)加快落地。藍(lán)佛安還表示，將結(jié)合明年經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展目標(biāo)，實(shí)施更加給力的財(cái)政政策。

“很容易被忽視的一點(diǎn)是，本次全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議主要圍繞地方債預(yù)算限額與化債工作，并不代表未來的積極財(cái)政只有化債政策。”吳棋瀅舉例分析，關(guān)于財(cái)政資金對(duì)消費(fèi)領(lǐng)域的支持，除發(fā)布會(huì)提到的“加大力度支持大規(guī)模設(shè)備更新，擴(kuò)大消費(fèi)品以舊換新的品種和規(guī)模”外，其他政策工具理論上或與債務(wù)無關(guān)，可以通過中央預(yù)算內(nèi)資金直接支持。后續(xù)應(yīng)繼續(xù)關(guān)注12月中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議對(duì)人口、消費(fèi)等領(lǐng)域的定調(diào)及明年3月全國(guó)兩會(huì)的政府工作安排。

楊赫則認(rèn)為，增量財(cái)政政策在落地過程中必然需要貨幣金融政策的配合，“財(cái)政政策與金融政策二者相互配合，可以最大程度產(chǎn)生‘乘數(shù)效應(yīng)’，減少‘擠出效應(yīng)’。”楊赫告訴記者，在具體操作層面，金融支持可為增量財(cái)政政策的實(shí)施，尤其是為后續(xù)地方債的發(fā)行營(yíng)造有利的環(huán)境、提供高效的服務(wù)。同時(shí)，以財(cái)政政策的資金流為切入點(diǎn)，金融機(jī)構(gòu)可以創(chuàng)新金融服務(wù)和產(chǎn)品，挖掘增量業(yè)務(wù)機(jī)會(huì)。

“此次增量政策給地方釋放了相當(dāng)規(guī)模的財(cái)力，目的是化解隱性債，接下來如何進(jìn)一步管控隱性債，避免地方財(cái)政繼續(xù)低效投資，可能需要財(cái)政與金融監(jiān)管部門共同合作。”孫鯤鵬說。

中國(guó)人民銀行11月8日發(fā)布的《2024年第三季度中國(guó)貨幣政策執(zhí)行報(bào)告》顯示，下階段，人民銀行將堅(jiān)定堅(jiān)持支持性的貨幣政策立場(chǎng)，加大貨幣政策調(diào)控強(qiáng)度，提高貨幣政策精準(zhǔn)性，為經(jīng)濟(jì)穩(wěn)定增長(zhǎng)和高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造良好的貨幣金融環(huán)境。

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